Uitgebreid zoeken

Vreemdelingenbeleid

Wetten en regels bepalen in hoge mate welke positie migranten in de samenleving innemen. Vóór de 19de eeuw kende Nederland geen landelijk Vreemdelingenbeleid. Eeuwenlang waren er dus geen algemene regels voor het toelaten of het uitzetten van vreemdelingen. De eerste Vreemdelingenwet stamt uit 1849, toen voor het eerst officieel werd vastgelegd welke vreemdelingen Nederland mochten binnenkomen en wie als ongewenst werden beschouwd. Ook werd pas in de 19e eeuw bij wet geregeld wie Nederlander was en wie vreemdeling.

In 1849 werd voor het eerst wettelijk vastgelegd welke vreemdelingen Nederland mochten binnenkomen en wie ongewenst was. Volgens deze Vreemdelingenwet moest iedereen die beschikte over een geldig paspoort (met visum) en over voldoende middelen van bestaan toegelaten worden. Ook vreemdelingen die niet beschikten over een paspoort of geld hoefden niet weggestuurd te worden. Als ze er betrouwbaar uitzagen en voldoende mogelijkheden hadden om werk te vinden mochten ze de grens over. Er was in Nederland vaak voldoende werk en het was niet de bedoeling om buitenlandse seizoenarbeiders en andere arbeidsmigranten tegen te houden.  Veel belangrijker dan de regels voor toelating waren de regels voor het uitzetten van vreemdelingen. De Vreemdelingenwet van 1849 was vooral bedoeld om te voorkomen dat Nederland opgescheept raakte met buitenlandse ‘armoedzaaiers’. Vreemdelingen konden eerder maar moeilijk over de grens worden gezet. Voor iedere uitzetting was een uitspraak van de rechter nodig. Met de nieuwe wet konden vreemdelingen die niet in hun eigen onderhoud konden voorzien makkelijk worden verwijderd. En dat gebeurde ook. Ieder jaar werden arme vreemdelingen over de Belgische en vooral de Duitse grens gezet. Ook vreemdelingen die een gevaar opleverden voor de ‘publieke rust’ konden worden uitgezet.

Vreemdelingenwet 1849Vreemdelingenwet 1849

De eerste Vreemdelingenwet - van 1849 - werd nauwelijks nageleefd. Zo bleef de grensbewaking tot in de 20ste eeuw zeer beperkt. Ook bij bewaakte grensovergangen werden vreemdelingen die in Nederland wilden werken makkelijk doorgelaten. Eenmaal voorbij de grens was er nauwelijks controle meer. De meeste buitenlanders konden wonen waar ze wilden. Tot in de jaren '30 van de 20ste eeuw hadden ze zelfs geen werkvergunning nodig. Het ambtenarenapparaat was klein en een speciale vreemdelingenpolitie afwezig. Bij de invoering van de Vreemdelingenwet in 1849 werden gemeenten voor het eerst verplicht om een register aan te leggen met gegevens over vreemdelingen die in de stad verbleven. Deze waren echter niet verplicht om zich te melden, dus was die registratie verre van volledig. In veel plaatsen werd de registratie ook al snel weer gestopt. In de grote steden werden de vreemdelingenregisters beter en langer bijgehouden dan in kleinere steden.


Welke vreemdelingen werden minder soepel toegelaten? Mensen die geen geld hadden en weinig kans maakten op werk werden tegenhouden of teruggestuurd. Een andere groep die bij de grens werd geweerd, waren zigeuners. Tegen het einde van de 19de eeuw verschenen regelmatig waarschuwingen tegen hun toelating, wat trouwens voor de meeste landen gold. Zij allen probeerden rondtrekkende vreemdelingen buiten de grens te houden. Het gevolg was, dat groepen zigeuners soms heen en weer werden geschoven over de Belgisch-Nederlandse grens. Wie eveneens konden worden uitgezet, waren vreemdelingen die niet in hun onderhoud konden voorzien of die als een gevaar golden voor de openbare orde - de publieke rust. Het aantal uitzettingen liep op van ongeveer 1.000 rond het midden van de 19de eeuw, tot ongeveer 3.000 rond 1900. Vreemdelingen die al langer in Nederland woonden, werden bij het ontbreken van inkomsten niet direct uitgezet. Zij konden een beroep doen op de stedelijke armenzorg of op de staat.

Lange tijd bemoeide de overheid zich weinig met de binnenkomst en het verblijf van migranten. Pas in de eerste helft van de 20ste eeuw zijn de regels voor binnenkomst, verblijf en arbeid van vreemdelingen aangescherpt. Bovendien werd toen het ambtenaren- en politieapparaat uitgebreid, waardoor meer controle kon ontstaan op de naleving van voorschriften. Deze ontwikkeling werd versneld door de Eerste Wereldoorlog en vooral door de wereldwijde economische depressie in de jaren '30. Nederland was weliswaar neutraal in die oorlog, maar kreeg wel te maken met grote groepen vluchtelingen en buitenlandse militairen. Na de oorlog verbleven er nog steeds veel meer vreemdelingen in het land dan gebruikelijk. Die situatie leidde tot een aantal nieuwe maatregelen. Vanaf 1918 moesten vreemdelingen bijvoorbeeld weer beschikken over een geldig paspoort met visum. Bovendien moesten zij zich volgens het nieuwe Vreemdelingenreglement (1918) binnen 24 uur melden bij de plaatselijke politie. Zij kregen daar een identiteitskaart, die ze altijd bij zich moesten hebben. Vanaf 1920, toen bleek dat het grootste deel van de oorlogsvluchtelingen weer het land uit was, versoepelde het beleid. Na enige jaren was er weinig meer over van het strenge naoorlogse beleid. Steeds meer landen werden toen vrijgesteld van de visumplicht. In 1926 hoefden ook Duitsers geen visum te hebben. Voor Polen, Tsjechen en andere Oost-Europeanen bleef de visumplicht nog wel bestaan.

De economische depressie en de sterk stijgende werkloosheid leidden in de jaren '30 tot nieuwe beperkingen. Politieke partijen en de vakbeweging wilden maatregelen om de werkgelegenheid van Nederlanders te beschermen. Vanaf 1934 werd daarom de beroepsarbeid van vreemdelingen aan banden gelegd. Met de Vreemdelingenarbeidswet (1934) kon de overheid bepalen in welke beroepen vreemdelingen alleen met een schriftelijke vergunning mochten werken. Het aantal beroepen dat onder de maatregel viel werd steeds verder uitgebreid. Toen in 1936 ook voor buitenlandse dienstbodes een vergunning was vereist was alle loonarbeid van vreemdelingen aan banden gelegd. In 1937 volgde een wet om de vestiging van zelfstandige bedrijven van vreemdelingen tegen te gaan. Maar deze wet is alleen toegepast voor enkele bedrijfstakken zoals het kleding- en terrazzobedrijf. In de praktijk hadden de maatregelen niet zo heel veel effect. In bepaalde beroepen werden vreemdelingen inderdaad ontslagen of niet meer aangenomen. Maar veel buitenlanders werkten in gespecialiseerde beroepen waarvoor weinig Nederlanders waren te vinden. Of ze werkten in beroepen, zoals in de particuliere huishouding, waar Nederlanders niet wilden werken. Bovendien had Nederland met zowel Duitsland (in 1904) als België (in 1933) een vestigingsverdrag gesloten. Duitsers en Belgen kregen daardoor makkelijk een vergunning om een bedrijf te vestigen of ergens in loondienst te werken. Ook al was het directe effect van de wet van 1934 waarschijnlijk niet zo groot, op lange termijn was de maatregel belangrijk. De verplichting om voor vreemdelingen een werkvergunning aan te vragen is namelijk nooit meer verdwenen.

Het directe effect van de Vreemdelingenarbeidswet van 1934 was waarschijnlijk niet zo groot, maar op lange termijn deed de maatregel wel degelijk haar invloed gelden. De verplichting voor vreemdelingen om een werkvergunning aan te vragen is namelijk nooit meer verdwenen. Wat ook blijvend bleek, was de uitbreiding van het ambtenaren- en politieapparaat. De afdeling Vreemdelingenzaken en Grensbewaking op het ministerie van Justitie werd groter en belangrijker. In steeds meer gemeenten kwam er bij de politie een aparte afdeling voor vreemdelingen. De registratie van vreemdelingen en de controle op hen werd dus steeds uitgebreider. Alle buitenlanders die na maart 1938 naar Nederland kwamen en daar langer dan een maand wilden blijven, moesten over een geldige verblijfsvergunning beschikken. Voor omstreden groepen vreemdelingen als zigeuners en Chinezen werd in de jaren '30 zelfs een landelijk registratiesysteem aangelegd.


 

De strengste maatregelen in de jaren '30 hadden betrekking op joden en anderen die nazi-Duitsland wilden ontvluchten. Tussen 1933 en 1940 werden de regels voor toelating van deze vluchtelingen steeds strikter. In mei 1934 besloot de regering zelfs om vluchtelingen met de Duitse nationaliteit alleen toe te laten voor een tijdelijk verblijf. Anderen, zoals joden uit Polen, werden zoveel mogelijk geweerd. Vier jaar later mochten vluchtelingen helemaal niet meer het land in. In een enkel geval werd bij ‘werkelijk levensgevaar’ een uitzondering gemaakt. De boodschap van de minister van Justitie in mei 1938 luidde: "Een vluchteling zal voortaan als ongewenscht element voor de Nederlandsche maatschappij en derhalve als ongewenschte vreemdeling te beschouwen zijn." Dat betekende niet dat vluchtelingen niet meer binnenkwamen. Het bleek namelijk niet zo makkelijk om de grens echt af te sluiten voor vluchtelingen. Nog moeilijker was het om eenmaal binnengekomen vluchtelingen weer het land uit te zetten. Joodse vluchtelingencomités zorgden voor onderdak en eten van grote groepen bedreigde lotgenoten. Een deel van hen werd opgevangen in kampen.

Er was na 1950 een groot tekort aan arbeidskrachten, dus waren arbeidsmigranten zeer welkom. Nederland sloot met zes landen een wervingsverdrag. Aanvankelijk kwamen er veel arbeiders uit Spanje, later uit Turkije en Marokko. De regeling van vergunningen voor de tewerkstelling van buitenlandse werknemers is een aantal keren veranderd. In 1964, toen er nog een grote behoefte aan arbeidskrachten bestond, kwam er een minder strenge regeling (Wet Arbeidsvergunning Vreemdelingen). Vanaf de jaren '70 voerde de Nederlandse overheid een streng toelatingsbeleid voor arbeidsmigranten. Dat had te maken met de economische recessie na de oliecrisis en de stijgende werkloosheid in Nederland. Aan de officiële werving van arbeidsmigranten uit Zuid-Europa, Turkije en Marokko kwam een einde in 1973. Met de Wet Arbeid Buitenlandse Werknemers (1979) kwamen er strengere regels voor de toelating van arbeidsmigranten. De wet schreef ook hogere straffen voor bij werkgevers die zonder vergunning buitenlandse arbeiders lieten werken. De voorrang voor werknemers uit Nederland en EU-landen was explicieter vastgelegd. Deze regeling werd in 1995 aangescherpt met de Wet Arbeid Vreemdelingen. Men wilde de toestroom van laaggeschoolde arbeiders voortaan zoveel mogelijk voorkomen, ook als de arbeidsmarkt weer wat krapper zou worden. Een deel van de arbeidsmigranten uit de wervingsperiode bleef in Nederland en liet gezinsleden of een huwelijkspartner uit het land van herkomst overkomen. Ook deze migratie in het kader van gezinshereniging en gezinsvorming is in de loop der tijd steeds meer beperkt door hoge eisen te stellen aan huisvesting en inkomen.

Asielbeleid

Naast arbeidsmigranten en migranten uit voormalige koloniën kreeg Nederland in de 20e eeuw steeds meer te maken met asielzoekers. De asielprocedure die werd voorgeschreven in de Vreemdelingenwet van 1965 was gebaseerd op het Vluchtelingenverdrag (1951). Maar vluchtelingen komen steeds vaker uit andere landen dan tijdens de Koude Oorlog en zij verkeren ook in een andere situatie. Officieel worden ze daarom niet zomaar erkend als vluchtelingen. De Nederlandse overheid kon of wilde ze ook niet terugsturen en creëerde in 1973 een aparte status voor deze groep. Vluchtelingen met A-status waren erkend volgens het verdrag. Vluchtelingen met de B-status werden toegelaten op ‘humanitaire gronden’. De asielprocedure is daarna nog een aantal keren veranderd.

Vanaf het midden van de jaren '80 nam het aantal asielaanvragen aanzienlijk toe en werden de procedures steeds langer. Er was een groeiende groep afgewezen asielzoekers die vanwege de nog steeds gevaarlijke situatie in hun land niet teruggestuurd kon worden. Zij kregen vanaf 1991 een zogenaamde ‘gedoogdenstatus’. In 1994 werd de Vreemdelingenwet herzien. Het doel van deze herziening was het aantal procedures rond toelating en uitzetting te beperken en de duur ervan te bekorten. Met de herziening werd de voorwaardelijke vergunning tot verblijf (VVTV) geïntroduceerd. Die vergunning kwam in de plaats voor de gedoogdenstatus en de ontheemdenregeling voor ex-Joegoslaven. De problemen rond de asielprocedure bleven echter bestaan. Daarom kwam er in 2000 alweer een nieuwe Vreemdelingenwet, waarmee de asielprocedure eenvoudiger en sneller viel te regelen. Daarnaast kreeg de politie meer bevoegdheden om de verblijfspapieren van mensen te controleren. De wet bracht ook veranderingen in het terugkeerbeleid, waardoor afgewezen asielzoekers sneller vielen uit te zetten.

In de 19de eeuw werd in steeds meer landen bij wet geregeld wie staatsburger was en wie vreemdeling. De meeste landen kozen als onderscheidend criterium voor geboorteplaats (ius soli) of voor afstamming (ius sanguini). Nederland kende het domiciliebeginsel (ius domicilii), maar koos in de loop van de eeuw voor afstamming als leidend beginsel. Het domiciliebeginsel hield in dat iemands vaste woonplaats de doorslag gaf. Wie tot de burgers of ingezetenen van een stad of provincie werd gerekend, was ook meteen onderdaan van de Republiek. Voor migranten was het relatief eenvoudig om deze status te verwerven. Het afstammingsbeginsel maakte het lastiger voor in Nederland gevestigde vreemdelingen om het Nederlanderschap te verwerven. Sinds de Nationaliteitswet van 1850 kan de eerste generatie alleen door naturalisatie Nederlander worden. Onder deze wet kreeg de tweede generatie (in Nederland geboren kinderen van vreemdelingen) wel automatisch de Nederlandse nationaliteit. Dit laatste aspect veranderde met de Wet op het Nederlanderschap en het Ingezetenschap van 1892. Hierin werd bepaald dat pas de derde generatie het Nederlanderschap bij geboorte kreeg. Dat gold alleen voor kinderen die bij de geboorte niet de nationaliteit van hun ouders hadden verkregen. De huidige regels voor de verkrijging en verlening van het Nederlanderschap zijn te vinden in de herziene Rijkswet op het Nederlanderschap van 2000. 

Binnen het Nederlandse toelatingsbeleid hebben hooggeschoolde arbeidsmigranten altijd een uitzonderingspositie ingenomen. Het verschilde uiteraard door de tijd  welke kennis en vaardigheden zij meebrachten, en op basis waarvan zij werden toegelaten.

Kennismigrantenregeling
Sinds 2004 bestaat er een ‘kennismigrantenregeling’ voor hoogopgeleide buitenlanders die naar Nederland komen om een bijdrage te leveren aan de kenniseconomie. De werkgever hoeft voor hen geen tewerkstellingsvergunning aan te vragen bij het UWV, maar moet wel verklaren een inkomen te betalen dat boven een vastgestelde grens van ongeveer vijftig duizend euro per jaar ligt. Deze inkomensgrens geldt niet voor buitenlandse studenten, promovendi, en wetenschappelijk onderzoekers. Deze groep kan aanspraak maken op het Europese toelatingsbeleid – de ‘Blue Card’ – waarvoor een opleidingscriterium geldt. De grootste groepen die de afgelopen jaren gebruik maakten van deze regeling zijn volgens het CBS afkomstig uit India, Amerika, China, Japan en Turkije.

Multinationals
Vooral in de jaren zeventig ontstond een lobby van multinationals als Shell en Philips, en de universiteiten om een flexibeler toelatingsbeleid voor hooggeschoolde arbeidsmigranten te vormen. Dit zou de concurrentiepositie van Nederlandse bedrijven verbeteren en Nederland aantrekkelijker maken als vestigingsland voor buitenlandse ondernemingen. Wel ontstond er binnen de politiek discussie over de komst van hooggeschoolde arbeidsmigranten uit ontwikkelingslanden, ook wel ‘brain drain’ genoemd. Betekende dit immers een verlies van arbeidskrachten voor deze landen, of brachten de migranten juist kennis en ervaring mee terug?  Dit was bijvoorbeeld het geval met de komst van Surinaamse verpleegkundigen in de jaren vijftig, Filipijnse vroedvrouwen in de jaren tachtig, en Indiase ICT’ers in de jaren negentig.

Tijdelijk
Ook verder terug in de tijd stonden dit soort economische argumenten centraal in de regelgeving voor hooggeschoolde arbeidsmigranten. Zo bestonden er in de jaren vijftig tal van ‘vrijstellingen’ voor bijvoorbeeld diplomatiek personeel, handelsreizigers, buitenlandse correspondenten, wetenschappelijk onderzoekers, religieuzen, en personeel van multinationals. Zij hadden wel een visumplicht en moesten zich bij de plaatselijke politie melden, maar hadden geen arbeidsvergunning nodig. Daarbij gold als belangrijkste argument dat zij tijdelijk in Nederland verbleven en geen bedreiging voor de werkgelegenheid vormden. Migratiedeskundige Tesseltje de Lange spreekt in dit verband van ‘arbeidsmigratie in Nederlands belang’. Ook het bestaan van internationale handelsverdragen kon bijdragen aan een soepeler verlening van tewerkstellingsvergunningen, zoals bijvoorbeeld aan het personeel van Amerikaanse multinationals.

Stedelijke economie
Ook vóor de ontwikkeling van een apart beleid voor hooggeschoolde arbeidsmigranten kon deze groep als gevolg van hun relatief hoge inkomenspositie de meeste migratiewetgeving omzeilen. Met de invoering van een landelijk vreemdelingenbeleid in 1849 gold dat een ieder die beschikte over een geldig paspoort (met visum) en voldoende middelen van bestaan, moest worden toegelaten. Het enige geval waarin bezwaar tegen de komst van hooggeschoolde arbeidsmigranten werd ingebracht, was wanneer zij de openbare orde of publieke rust verstoorden. Dit kon bijvoorbeeld het geval zijn bij de komst van politieke vluchtelingen of in het geval van spionage. Vóór de negentiende eeuw kende Nederland geen landelijk vreemdelingenbeleid, maar waren migranten wel meer of minder gewenst op basis van hun bijdrage aan de stedelijke economie. Brachten zij bepaalde kennis of vaardigheden mee, en was het onwaarschijnlijk dat zij een beroep op de stedelijke armenzorg deden, dan konden zij op tal van privileges rekenen. Zeker in de Gouden Eeuw kende Nederland een betrekkelijk tolerant vestigingsklimaat, voor zowel politieke als religieuze vluchtelingen. Een voorbeeld hiervan zijn de 140.000 Hugenoten die tussen 1680 en 1720 Frankrijk ontvluchtten. Zij werden verwelkomd om hun geld, kennis, en contacten, en hoefden bijvoorbeeld niet te betalen voor het lidmaatschap van gilden.


MondriaanstichtingVSB-fondsSNS ReaalPrins Bernard CultuurfondsOC&WVROM